Maßgebend für Anordnungen der Behörden ist nicht der innere, sondern der erklärte Wille der Behörde, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung. Der Empfänger einer missverständlichen Willensäußerung der Verwaltung darf durch solche Unklarheiten nicht benachteiligt werden.
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